地方政府性债务风险应急处置预案（防控政府债务风险的措施有哪些）

可用性服务费和可行性缺口补助区别

法律分析：可用性付费：是指政府依据项目公司所提供的项目设施或者服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。大部分的社会公共服务类项目（例如学校、医院等）以及公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。

可行性缺口补贴：是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择，在我国实践中，可行性缺口补助具体包括投资补助和价格补助。

法律依据：《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》 第一条 全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作 各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。

风险补偿金放大倍数是指发放的扶贫小额信贷金额与风险补偿金的比值

为更好地理解和执行《广西壮族自治区扶贫小额信贷风险补偿金管理办法（修订）》（以下简称《办法》），现将相关政策解读如下：

　　一、《办法》出台的背景

（一）广西扶贫小额信贷进入集中还款期，对风险补偿金的启用已提上日程。

2019年，我区到期的扶贫小额信贷余额168.93亿元，占贷款余额总量（232.74亿元）的82.75%，尤其是第三、四季度，到期扶贫小额信贷33.59万户、152.79亿元，占全年到期贷款的90.44%。部分扶贫小额信贷出现逾期，亟待明确风险补偿金的补偿标准和启用程序。

（二）2018年国家脱贫攻坚成效考核反馈广西问题指出广西扶贫小额信贷风险补偿制度不健全。审计发现，某县未按规定制定扶贫小额信贷风险补偿金管理办法。

《自治区扶贫开发领导小组关于印发2018年国家脱贫攻坚成效考核反馈广西问题整改落实工作方案的通知》（桂扶领发〔2019〕7号）要求广西银保监局和自治区财政厅牵乱族头完善自治区层面的扶贫小额信贷风险补偿金管理办法，指导县级完善风险补偿制度。

（三）市县及金融机构多次提出调整意见。

随着扶贫小额信贷工作形势的变化，市县和放贷银行多次要求对原来的《广西壮族自治区扶贫小额信贷风险补偿资金管理办法》（桂财农〔2017〕58号）进行修改，以合理确定风险补偿比例，并明确风险补偿金的启用程序、损失认定标准等事项。

二、修订的目的

本次修订的目的，是为了鼓励、督促相关部门和放贷银行依法依规、扎扎实实做好扶贫小额信贷的回收工作，尽最大可能减少国有资产损失。

受上级政策和历史因素的影响，广西扶贫小额信贷在准入时未能严格审核，贷后管理也不如同类商业贷款严格，如果在最后的回收阶段还不能妥善做好问题授信的清收追偿工作，那必然会造成国有资产的巨大损失。

因此，通过本次修订，要充分发挥财政资金的政策导向作用，督促各级各单位严格贯彻落实自治区领导在2019年全区扶贫小额信贷电视电话会议上的讲话精神，“层层压实责任，倒逼工作落实”；督促放贷银行“切实负起扶贫小额信贷管理的主体责任，按照规定严格做好贷款的审核、发放、回收等工作”；督促相关部门用好用足政策、在法律法规允许范围内给予放贷银行最大限度的支持，共同做好扶贫小额信贷风险防控和回收处置工作。

　　三、政策依据

（一）《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》（银监发〔2017〕42号）

（二）《中国银保监会 财政部 中国人民银行 国务院扶贫办关于进一步规范和完善扶贫小额信贷管理的通知》（银保监发〔2019〕24号）

（三）《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号）

（四）《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕65号）

（五）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

（六）《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）

（七）《财政部关于印发〈财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法〉的通知》（财预〔2016〕175号）

（八）《财政部 发展改革委 司法部 人民银行 银监会 证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）

（九）《金融企业财务规则》（财政部令第42号）

（十）《财政部 国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》（财税〔2011〕70号）

（十一）《关于进一步推进扶贫小额信贷工作的通知》（桂开办发〔2016〕70号）

（十二）《关于稳步推进扶哗迟弊贫小额信贷工作的补充通知》（桂开办发〔2016〕177号）

　　四、《办法》的主要内容

《办法》分为八章，共三十六条。第一章为总则，说明了《办法》制定的背景依据，明确了风险补偿金发放的对象和范围；第二章为风险补偿金管理委员会，明确了县级风险补偿金管理机构、议事规则和各单位职责；第三章为风险补偿金的来源和补充，明确了风险补偿金的来源、补充机制和拨付程序；第四章为风险补偿金的日常管理，明确了日常管理的责任部门、三方共管机制、月报制度和补偿比例；第五章为风险补偿金的启用，明确了损失认定标准、负面清单制度、风险补偿金启用程序和旦稿退回机制、业务所需材料等；第六章为风险补偿金绩效考核，明确了考核要求和缓冲机制；第七章为保障和监督，明确了监督机制和问责依据；第八章为附则，明确了文件解释机构以及其他附加条款。

鹤岗市政府破产对事业单位有影响吗

财政重整

地方政府债务付息占比超10%，但不是政府财政破产

财政重整指的是地方政府在面临债务高风险时，采取一系列措施使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡，是世界各国常用的做法。

什么情况会触发财政重整？

《地方政府债务风险应急处置预案》规定：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

鹤岗财政重整，意味着鹤岗的债务付息支出占比已经超过10%的红线，财政形势严峻。但这并不意味着“政府财政破产”，相反，财政重整正是地方政府在面临债务高风险时采取的“急救措施”，以免最终陷入破产。

天津财经大学财税与公共管理学院副院长、教授李伟说，《地方政府债务风险应急处置预案》明确将政府债务风险事件划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。“鹤岗本次触发重整计划是对Ⅳ级（一般）债务风险事件的法定应对，应重视风险苗头但不必过于担心，尤其不必以西方国家‘政府破产’风险程度来判断我国的地方财政重整计划。”

2021年11月22日，出租车行驶在暴雪中的黑龙江省鹤岗市街头。新华社发财政危机中的鹤岗10年人口下降15.8%，煤炭等支柱产业没落

为何鹤岗成为首个实施财政重整的地级市？

资源枯竭、产能收缩、人口外流是根本原因。

“煤城”鹤岗是典型的资源枯竭型城市，在经历了百年的煤矿开采历史后，鹤岗的资源终于枯竭，随之而来的是产业收缩、工作机会减少、人口持续外流。根据七普数据，2020年鹤岗全市人口约89万，与十年前相比减少了16.7万，下降15.81%。其中，60岁及以上人口216800人，占24.32%，而65岁及以上人口占比达16.45%，人口老龄化严重。

总结：可以看出，鹤岗财政主要依靠上级补助、转移支付才能实现收支相抵。李伟对南都记者表示，鹤岗的煤炭等支柱产业没落导致一般公共预算收入中税收和矿产资源相关收入均回落，鹤岗的人口老龄化和青壮年劳动力的外流，导致社保基金等福利支出对上级补助、转移支付的依赖性增强。

法律依据：《地方政府性债务风险应急处置预案》中。预案指出，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

「探究地方债」地方债的资金来源是什么？如何保证其可持续发展？

写在前面

2015年起，地方债全面进入“自发自还”阶段，

专题二：地方债的运行机制

专题三： 地方债的资金来源及可持续性研究

内容摘要

我国地方政府债券从偿债资金来源可细分为一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券。一般债券列入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金为地方一般公共预算收入；地方政府专项债纳入政府性基金预算，可通过对应的政府性基金收入、募投项目对应专项收入偿还。

目前地方债的周转和偿付仍在地方财政的可承受范围内，而且在“开前门”、“堵偏门”的政策导向下，地方政府债券的增量扩容对于优化地方政府的债务结构、化解隐性债务风险存在正面意义。财政部在核定总债务限额以及地区分配时，充分考虑各地区经济、财政及债务状况，避免出现新增债务限额激增，本息偿付超出地方政府实际支出能力的情况，保证专项债券发行的可持续性。从长期看，地方债可持续性的核心是构建完善的债券管理机制，遵循“举债和偿债能力相匹配”的经济铁律和法则，对于债券资金使用、偿债责任、偿债资金来源及偿还方式等进一步明确规定，提高信息透明度，实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。

一、地方政府债券的偿债资金来源

目前我国地方政府债券按照偿债资金来源可细分为一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券

一般债券。 一般债券列入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金为地方一般公共预算收入，其本金还可通过发行再融资一般债券等偿还，利息则不可。从偿还保障程度来看，由于新增一般债券受到政府赤字率限制，严格控制新增规模和总额增量，目前全国各省、自治区及计划单列市地方一般公共预算收入稳定性强，故地方政府一般债券偿还资金来源稳定，偿还保障较高。

专项债券。 专项债券纳入政府性基金预算管理，可通过对应的政府性基金收入、募投项目对应专项收入偿还，其本金还可通过发行再融资专项债券等偿还，利息则不可。从偿还保障程度来看，由于专项债券纳入政府性基金预算管理，不受政府赤字率限制，在当下房地产调控的背景下，各地区政府性基金收入存在一定波动。因此从理论上讲，和一般债券相比，专项债券偿还保障程度相对较弱。

专项债券又可以分为普通专项债券和项目收益专项债券。 普通专项债券方面，从偿还保障来看，普通专项债券偿还资金无需对应到具体募投项目，偿还资金主要为政府性基金收入中的国有土地出让收入，受募投项目后续运营风险影响程度低，偿还保障程度相较项目收益专项债高。

从项目收益专项债券的偿还保障情况来看，虽也纳入政府性基金预算管理，但其偿债资金需对应到具体募投项目。考虑到偿债资金来源受项目运营风险影响较大，或存在项目运营期内受到不确定性因素影响，导致项目对应的政府性基金及专项收入不足以偿还项目收益专项债的本息的情况。此外，财政部规定若执行中某专项债所对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。和普通专项债相比，虽然项目收益专项债券在发生项目收益无法自求平衡时可用政府性基金收入统筹安排资金偿付，但从侧面反应出其偿债资金来源不确定性因素相对较高，偿债资金可持续性面临潜在风险。

二、地方政府债券的可持续性

近年来，地方政府“开前门”力度不断扩大，新增债券额度显著扩容，尤其是新增专项债额度快速增长，棚改、土储、收费公路、 社会 事业、城乡建设、高等学校等项目收益专项债券不断创新发行，专项债发行规模及占比不断扩大。截至2020年末，全国存续地方政府债券规模为25.49万亿元，其中一般债券余额12.45万亿，占比48.84%；专项债券余额达12.92万亿元，实现占比50.68%。地方政府债券本金可通过发行再融资债券等偿还，但对于债券利息的偿付为刚性支出。根据中国地方政府债券信息公开平台披露，地方债付息额从2015年的0.05万亿增长至2020年的0.76万亿元（不含贵州省），增长逾14倍，地方政府付息压力已攀升至较高水平。同时由于2021年及未来一段时间内新增地方债限额仍将维持较大规模，同时考虑存量地方政府债券在较长时期内将以周转为主，利息支付规模预期仍将持续且较快增长。

从地方债本金偿付压力来看，根据中债资信测算，2020年到期地方政府债券约20,746.90亿元，全年累计发行再融资债券18,913.77亿元，剔除截至2020年末江苏、广西、宁夏、天津、山东、甘肃[1]、河北、山西、贵州9个省市发行的用于偿还非地方政府债券形式的存量债务后（总规模共949.39亿元），用于偿还到期政府债券的再融资债券规模也达17,964.38亿元，地方政府债券的实际借新还旧比例约86.59%，即近九成到期的地方政府债券需要通过发行再融资债券进行周转。虽然债券到期后地方政府可以通过发行再融资债券的方式以“时间”换“空间”拉长还款期限，但此方法不会减少整体债务余额，无法从根本上缓解偿付压力。此外，根据部分地方政府公布的预算调整方案，2019年起财政部不仅核定了地方政府新增债务限额，还核定了各地的再融资债券限额，这意味着新增再融资债券发行规模将受到限制。在项目收益不能覆盖融资成本，同时地方政府由于再融资债券额度限制无法借新还旧的情况下，将面临以财政收入偿还的压力。

[1]总规模共949.39亿元，其中2020年第八批甘肃省政府债券发行总额46.67亿元，根据其披露的募集资金用途，其中22.67亿元用于偿还到期地方政府债券本金，剩余的24亿元用于偿还政府存量债务，因此只包含其中24亿元的部分。

表1：2015~2021年全国新增地方债限额（单位：万亿元）

表2：2015~2020年全国地方政府债券付息额及余额（单位：万亿元）

注：2020年付息额不包含贵州省

一般债券的可持续性方面， 一般债券纳入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金来源于地方一般公共预算收入。2020年受疫情影响，地方本级一般公共预算收入小幅回落至10.04万亿元，同年一般债付息额0.41万亿元（不含贵州省），占2020年地方一般公共预算收入的4.10%，占比有所上升，但考虑到目前地方债新增额度以专项债券额度为主，新增一般债限额开始收缩，此外，以税收收入为主的一般公共预算收入较稳定，叠加部分到期一般债券本金通过发行再融资债券进行接续，整体看一般债券的利息与本金偿付压力中期内仍相对较好。

专项债券的可持续性方面， 目前我国地方政府债券运行情况良好，但考虑疫情冲击下经济增长压力不断加大，地方政府财力增长承压，未来增速大概率将会放缓，其中政府性基金收入受房地产市场调控以及可出让土地规模限制影响，存在波动下行的可能。而与此相对，专项债券自发行以来，每年获批的新增额度呈大幅增长趋势，若长期继续增加或将面临与政府性基金收入不匹配的情形。

从利息偿付压力来看，2020年全年专项债券利息支出0.35万亿元（不含贵州省），同期全国地方政府性基金预算支出为11.53万亿元，专项债券利息支出在全国地方政府性基金预算支出中的占比约3.04%。在2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》中规定，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。虽然目前地方政府利息偿付与10%的上限尚有一定距离，还存在增量空间，且近期全国人大财政经济委员会提出的“强化地方政府债务管理、完善地方政府举债融资机制、合理确定政府债务规模、期限结构和分地区限额，防止高风险地区持续累积债务风险”也有利于保障地方政府债务规模与自身偿付能力相适应。但仍需注意的是，从专项债券余额 历史 涨幅来看，2018~2020年专项债券余额年度平均增长率约33%，远超政府性基金收入的增速。而2021年新增专项债券限额仍然很大，年度刚性利息支出需求也将有增无减，此外近年来项目收益专项债显著扩容，但其自身产生的收益存在较大不确定性，由此导致利息支出的急剧增长与财政收入增速下滑之间的矛盾在逐渐加大。另外，尽管专项债券不列入赤字，但一旦专项债券项目由于各种因素影响导致政府性基金预算不能足额偿付债务本息，一些地方出于各种原因考虑动用一般公共预算代偿时，将可能会导致被动违规“赤字化”，因此需要对未来专项债券的发行、资金使用和偿付进行更加有序的管理，避免其长期、高速增长，进而加大未来的偿付风险。

总结来看，目前地方债的周转和偿付仍在地方财政的可承受范围内，而且在“开前门”、“堵偏门”的政策导向下，地方政府债券的增量扩容对于优化地方政府的债务结构、化解隐性债务风险存在正面意义。财政部在核定总债务限额以及地区分配时，会充分考虑各地区经济、财政及债务状况，避免出现新增债务限额激增，本息偿付超出地方政府实际支出能力的情况，保证地方债发行的可持续性。从长期来看，地方债可持续性的核心是构建完善的债券管理机制，遵循“举债和偿债能力相匹配”的经济铁律和法则，对于债券资金使用、偿债责任、偿债资金来源及偿还方式方面等进一步明确规定，提高信息透明度，实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。

本报告由中债资信评估有限责任公司（China Bond Rating Co.,Ltd）（简称“中债资信”，CBR）提供，本报告中所提供的信息，均由中债资信相关研究人员根据公开资料，依据国际和行业通行准则做出的分析和判断，并不代表公司观点。本报告中所提供的信息均反映本报告初次公开发布时的判断，我司有权随时补充、更正和修订有关信息。报告中的任何表述，均应从严格经济学意义上理解，并不含有任何道德、政治偏见或其他偏见，报告阅读者也不应从这些角度加以解读，我司及分析师本人对任何基于这些偏见角度理解所可能引起的后果不承担任何责任，并保留采取行动保护自身权益的一切权利。

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持中守正

秉真而立

政府投融资模式

法律分析：一、直接融资

这类融资主要以地方政府为融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：

1、财政资本金投入而获得的股权收益。

2、由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入。

3、获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券。

4、向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款。

5、获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款。

6、外国政府援助赠款。

二、间接融资

这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构而获得的用于城市基础设施建设和改造和资金。目前地方政府主要采取此种方式进行大规模融资。具体表现：

1、政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息。

2、政府授权企业发行企业债券，用于地方基础设施建设，财政实施担保并承担债券利息。

三、项目融资

这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。

法律依据：《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

第一条 全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作

各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。

第二条 切实加强融资平台公司融资管理

加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理。

第三条 规范政府与社会资本方的合作行为

地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

第四条 进一步健全规范的地方政府举债融资机制

全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府应当科学制定债券发行计划，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益，建立信息共享机制。

区政府会破产重组吗

最近几年，随着地方债成为中国经济的一大隐患，这已经不是国内第一次有人提出地方政府破产的想法。早在2014年，财政部的一份地方债课题研究报告就曾经建议研究制定《地方政府破产法》，从法律上明确地方政府应承担的债务风险责任，在地方政府资不抵债时，允许地方政府宣告破产。从3年前财政部提出研究《地方政府破产法》，再到现在央行研究局局长提出探索地方政府破产制度，可以看出关于地方政府破产的研究已经在较高的层面进行，如果未来中国出现地方政府破产的事件，应该也并非完全没有可能。

在很多发达国家，地方政府破产都有法可依，而且在现实中也时有发生，比如美国的汽车之城底特律，就曾经在2014年破产。对于中国地方政府而言，破产之所以还是一件难以想象的事件，一是因为中国政府对于稳定有很高的需求，很长一段时间内，很多经营不善的国有企业都很难被允许破产，更遑论地方政府，无论是国有企业还是地方政府，爆发危机后通常都由中央财政兜底，由此也形成了中国的惯例。第二个原因在于，中国的中央和地方的财政关系不同于美国的联邦制，尤其是分税制改革之后，中央和地方财权与事权不匹配，地方政府的财权有限，而承担的事权过多，中央也很难对地方的债务危机坐视不理。

由于市场对于中央政府的兜底形成了强烈的预期，因此，很多地方政府都不顾自己的实际财力而大肆举债，金融机构也不顾地方政府的实际偿还能力而随意购买，由此形成的后果就是，地方政府官员享受了经济增长带来的政绩，金融机构无风险分享了地方债的收益，而潜在风险最终不得不由中央政府买单，而一旦各级地方政府的这种疯狂举债达到一定的量级，最终也就形成了中国经济的整体风险。最近几年，中央提出中国经济既要防“黑天鹅”，也要防“灰犀牛”，地方债被普遍视为中国经济最大的“灰犀牛”。

2015年以来，我国开始实施地方债券置换，通过发新债偿还旧债，为地方政府偿债争取了更多的时间，同时降低了地方政府的利息支出，为缓解地方债起到了积极作用，截至2016年末，全国法定限额内政府债务余额27.33万亿元，负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴经济体水平，地方政府债务余额15.32万亿元，债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，低于国际通行的100%～120%警戒线。

虽然从总体规模上来看，地方债已经告别了过去高速增长的势头，但是并不意味着地方债的危机警报已经解除。首先，我国的地方政府存在大量的隐性债务，很多地方政府通过PPP、政府投资基金、政府购买服务等方式变相举债，实际上也构成了地方政府的真实负债，但是这些负债并未出现在官方统计数据之中，其规模之大不容忽视。其次，地方政府负债即使总量上开始放缓，但是结构上的压力和风险并未减轻，公开资料显示，我国有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100％，部分城市的负债率甚至超过400%，其中有些地方政府从技术上而言已经处于资不抵债的地步。

2017年的中央经济工作会议，提出未来三年的三大攻坚战，其中头条就是防范化解重大风险，重点是防控金融风险，在这样的背景下，防范地方债风险显然会成为监管重点。从最近一段时间来看，对于地方债的监管明显开始升温。财政部网站日前公示了江苏省和贵州省处理部分市县违法违规举债担保问题的信息，两省对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员共计70多人给予了不同程度的处分，其中不少前任官员也被追责，终身问责制开始生效，应该可以在一定程度上遏制地方政府官员的举债冲动。

近几年，中央虽然反复强调对于地方政府债务实行不救助和不兜底的原则，但是在没有真正的地方政府破产之前，这些警告对于地方政府很难形成有效的约束，中国经济也始终难以摆脱地方债的潜在风险。允许地方政府发生破产可能才是真正的王牌，唯有如此才能真正打破地方政府对于中央无原则兜底的幻想，地方债的无序扩张才能从根源上被斩断。

地方政府破产，并不意味着政府关门大吉，更准确地描述应该是地方政府财政破产，政府仅仅保留最基本的功能，除了维持基本的民生支出和正常运转之外，其他的政府开支被大力压缩，政府职能被控制在最低限度之内。地方政府破产之后，购买地方债的金融机构也应该按照市场化原则承受应有的损失，而不会得到政府的救助。唯有如此，地方政府才可能遏制举债的冲动，而投资者才可能以市场化原则判断地方债的收益和风险，在市场化定价的原则下，很多实力不足的地方政府将失去举债的能力。

2014年，财政部的研究报告提出研究制定《地方政府破产法》，此事虽然并无实质性进展，但其实最近几年我国的一些政策性文件还是变相提出了地方政府破产。2016年11月，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，其中就提出了地方政府的财政重整计划，“高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。”某种意义上，地方政府的财政重整，其实就已经和地方政府破产相当接近。

《地方政府性债务风险应急处置预案》其实对于地方政府的债务重整已经有了一套相当详尽的办法。当市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。财政重整方案主要包括：拓宽财源渠道；依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收；落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入；除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可以暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复；优化支出结构；财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减；处置政府资产；指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务；以及申请省级救助。从上述举措来看，其实已经形成了相当完备的破产重整流程。

从长远来看，地方政府破产其实并非坏事，和公司的破产重组一样，都是一种保护措施，破产的公司在度过短期阵痛之后，如果重整得当，未来还有重新起飞的机会，地方政府的破产也是如此。